偷步放寬公開招標金額六倍
無監督透明措施配套極危險
本月初立法會一般性通過修改《有關工程、取得財貨及服務的開支制度》法案（俗稱：《採購法》），修法主要內容是將現時涉各項公共採購程序的門檻金額提升為現行金額的6倍，即將「取得財貨及服務金額」必須公開招標的金額由目前75萬元，大幅放寬至450萬澳門元；公共工程的強制公開招標門檻則由現在的250萬，大幅放寬至1,500萬。
放寬金額同時須加強監督及資訊透明
然而，法案大幅提升強制公開招標門檻的同時，卻未有同步完善監督機制，被多名直選議員批評法案不全面、欠缺公開透明的機制及原則，根本未有處理法案三十多年來衍生的各種流弊。政府則解釋會分兩個階段完成優化相關法例，第一階段主要修改有關公共採購程序的各項門檻金額規定；明年第二階段則全面就公共採購法律制度進行立法，提案內容包括：涉及境外採購、進一步強化和細緻監管及競爭性談判等，亦涉及國際通行的原則和規例。雖然法案爭議內容多，但最終仍以25票贊成、4票反對、2票棄權，獲一般性通過。
正如政府引介所言，法律規定的招標金額是八十年代制訂，金額確已不合時宜，例如1989年本地區生產總值217億元，2019年為4,451億元，約等於20.5倍；建築工人的平均工資方面，1988年為113元，2019年是730元，經綜合計算和評估，以及諮詢建築業界和工務部門意見，認為採購金額提升6倍較適合。客觀而言，公開招標多年未調整確實令部門增加不少額外行政成本，亦拖慢行政效率，故筆者從不反對合適調升公開招標的門檻，但前提是應同步加強監督機制及確保資訊公開透明，否則必會衍生更多問題和流弊，是極危險的操作。
現法監管機制有效實在自打嘴巴政府強調，現時的公共採購在事前、事中和事後均有監管機制，例如《預算綱要法》公務採購程序指引、《行政程序法典》的相關迴避制度等，立法會的公共財政事務跟進委員會每一季度要求政府提交預算執行情況，認為不存在欠缺監管的問題，將來亦可以在相關採購法中細化和設立技術性條款補充。
但政府講法實在難以站得住腳，由於《採購法》滯後及存在不少漏洞，衍生不少問題，也容易成為個別公務人員貪污腐化的溫床。故此，廉署早在2003年出台《公務採購程序指引》，指引亦清晰指出，現行法規對採購程序的某些環節尚未作出規範，又或內容含糊不清，故須以《行政程序法典》中的基本法律原則和部分規定（如迴避機制反合議機關運作的規定）作補充適用，但由於指引非強制性，故作用有限。
當中較為突出的就是2016年11月初廉署揭露自2003年起，當時全澳46個公共停車場中有39個曾簽訂341份「短期管理服務合同」，以規避簽署「經營合同」、判給金額超過澳門幣75萬元須公開招標，以及合同執行期超過6個月須簽署公證合同的法律規定，成為操控公共停車場管理服務判給以獲取非法利益的手段及工具，儘管涉事處長已定罪，但此案例充份證明，當局只放寬必須公開招標的門檻，卻不同步加強監督制度及資訊公開，只會衍生更多規避問題。
金額過低非新事 偷步調金額極危險
其實就連2018年政府《公共採購法》諮詢文本亦主動提出包括：「法律未有明確的原則性規定」、「缺乏公共採購政策規範」、「公共採購程序的透明度有待提升」等十四個「現行採購法律制度存在的主要問題」，更提出十九點的修訂建議。但很可惜，今次的修法竟然未有任何實際回應，只推說明年修法一併處理。但問題來了，目前過低的招標金額確實影響政府的運作，徒添不少行政成本和拖慢效率，為何政府一直不主動修法？筆者對此一直不明所以，但有意見提醒筆者，相對公眾加強公共採購的監督和資訊透明呼聲，政府寧願降低效率，也不願加強監管和增加透明度；再者，真的有需要時又可分拆或引用緊急或特別原因避開公開招標，故三十年來一動不如一靜！
筆者不想捕風捉影，但《公共採購法》立法一拖再拖確是事實，社會多年來一直有修法呼聲，政府只是以研究、研究再研究來回應！
政府曾承諾2018年全面修訂採購法
直至2016年11月，立法會第三常設委員會細則性審議2015年度政府預算執行情況報告時，曾引述列席的時任經財司表示，政府會全面修訂兩項涉及政府採購的法令，並已開始諮詢部門、分析審計署及廉署歷年有關政府採購問題的報告，以及承接政府工程的業界意見，2018年進入立法程序。小組會當時形容修訂採購法工作「千呼萬喚終出來」，因包括最近一些案件都涉及與採購法需要完善有密切的關係。
但事實上，有關法案不單上屆政府未完成，今屆政府現在的修法也僅是放寬必要公開招標門檻，對上屆政府公開諮詢提出的十四個問題、十九項建議束之高閣，僅表示待明年第二階段全面修訂。但在對政府最大阻礙的必須公開招標門檻大幅放寬下，政府是否還會積極按時完成修法？社會實在有很大的懷疑！
諮詢文本自提十四問題十九建議全失蹤
故此，筆者在法案未一般審議時，已公開反對目前的分步修法方向，必須指出，筆者並不反對放寬必須公開招標的金額，但要同步加強監督及公開透明的機制，清晰程序指引，避免放寬金額後衍生更多的問題。
或有人認為，既然法案已獲一般性通過，加上現時立法會的組成，社會再反對也無補於事。但筆者認為，立法會至少應迫使政府主動將所有招標資訊及招標結果系統性網上公開，也只有此舉，社會才能有「籌碼（實際數據）」推動和監督第二階段的全面修法！
因為根據財政局簡介，提高門檻後，2019年和2020年需簽訂的公共採購或工程的合同分別為3,189份及2,541份，若放寬必須公開招標的金額，簽訂合同的數量則會驟降至538份及348份，減幅達八成，雖然行政效率會大幅提升，但不要忘記，社會現時已批評對部門公開的公共採購資訊不足及不透明，修法後，本身需公開的不少採購資訊將依法更不需公開！
筆者認為，立法要求所有公共部門在網上公開所有招標標書內容（包括非公開招標），是最徹底和有效提升政府採購招標透明度，以及加強社會事後監督力度的最有效辦法！
修法不增透明 公眾監督資訊少八成
政府就算堅持要分階段立法，為表示出願意接受公眾監督的誠意，現階段亦應制訂公開的統一指引，要求所有公共部門在網上公開所有招標標書內容及判給資訊（包括非公開招標），此舉既可令業界及公眾監督招標的公平性外，更是社會監督政府工作的一個重要方式，公眾可透過自由查閱標書，事前及事後了解政府在制訂合同的詳細內容，不單有助多方共同監督，更有利公眾及早提出更具體和建設性的意見。
事實上，政府所有招標文件的製作均早已全面電子化，目前印製和購買實體標書不單不環保，也徒添政府和中小企無謂的行政成本，只要政府制訂統一的電子招標流程、文件格式等，不單不涉額外工序，甚至可進一步減省和提升公共採購招標的效率。
政府至少應訂統一公開招標資訊指引其實，如社工局、旅遊基金等不少部門都有主動在網上公開招標的資訊，但僅靠部門自覺且公開形式和詳細程度「各局各法」並不足夠！如經財司屬下部門於2017年5月1日起試行《經濟財政司屬下部門採購資訊公開指引》，須將公開招標的文件、開標╱開啟報價結果及判給結果等三類資訊上載於部門網頁，並於網頁內保存至少兩年，以供公眾隨時查閱。而運輸工務司亦有公佈轄下部門超過一億的工程狀況資料。但必須指出，經財司指引只規範部門要公佈公開招標資訊，其他直判及諮詢標部分仍可不公佈招標及判給資料，而工務範疇超過一億工程之狀況，不單金額遠高公開招標門檻，且新資料會覆蓋舊資料，不利公眾持續監督。簡單而言，單靠不同司長要求或部門自行決定透明度，實難有效系統性增加社會對公共採購的監督力度。
為此，筆者再次提醒各位立法會議員，尤其質疑政府未全面修訂《公共採購法》的議員，應該集合力量，要求政府至少要在放寬必須公開招標金額的同時，制訂要求所有部門公開所有採購招標標書和判給結果的統一指引及平台，確保社會對公共採購的監督力度，不會因今次修法而被削弱，並藉此掌握更多數據，持續監督政府明年如期提交《公共採購法》的全面修訂法案，否則就應該在細則性審議投下反對票！
□ 傳新澳門協會理事長 林宇滔
【訊報專欄：宇論滔滔2021年2月19日】