特區政府早前向立法會第二常設委員會提交《修改第16/2001號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉》法案的最新工作文本，當中涉及兩個重大修訂，一是行政長官可因博企拓展海外市場，全部或部分豁免「5%博彩毛收入特別撥款」；二是取消衛星場在重新競投賭牌後三年過渡期需設於承批公司物業內的規定；後者修訂筆者是支持的，相信可在經濟蕭條下，為衛星場生存提供空間，社會討論也不少，今日不贅，筆者將重點談論第一個重大修訂對長遠民生福利資源的影響。
逾九成旅客屬內地港台確單一
客觀而言，疫情前2019年本澳旅客量雖然多達3,640萬人次，但內地、香港及台灣分別佔71%、19%和3%，佔總體客源高達93%，確實反映本澳旅遊過份依賴內地及港台市場，急需開拓東南亞等外地客源。故筆者雖同意並支持開拓海外客源，但政府提出為此可豁免最高達5%、本來明確用作社保及各類民生、教育、醫療福利的「博彩特別撥款」，做法實有違當年訂立「博彩特別撥款」的立法初衷，更必定會對本澳民生福利資源的長期投放和穩定造成極嚴重的影響。
現行博彩法第二十二條「承批公司之其他義務」的第七及第八款規定：承批公司除了要繳納稅率為毛收入35%的博彩特別稅外，亦須「每年撥出不超過其博彩經營毛收入2%之款項予一個以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動為宗旨之公共基金會；及每年撥出不超過其博彩經營毛收入3%之款項，用以發展城市建設、推廣旅遊及提供社會保障。」簡而言之，即每年須承擔不超過毛收入5%的特別撥款（下簡稱「博彩特別撥款」），當中不多於2%予澳門基金會，不多於3%用以發展城市建設、推廣旅遊和提供社會保障。
已長年豁免博企利得稅及1%毛收入撥款
筆者認為，市場動因才是博企開拓客源的最大動力，而能否成功引客到澳門，也涉及眾多複雜因素，只要政府在投標方案中要求投牌人提出引客的方案加以監督落實，根本就不用以豁免特別撥款作為誘因。再者，政府在目前最高5%的「博彩特別撥款」中，早已豁免六大博企撥款其中1%（後文將詳細解釋）；且政府在多年來僅以「避免雙重課稅」為由，從未解釋以何種「公共利益」下，引用現行《博彩法》第二十八條第二款規定： 「基於公共利益之原因，行政長官可暫時及例外地全部或部分豁免承批公司繳納所得補充稅。」長年豁免六大博企繳納所得補充稅。故在不影響目前的稅收及「博彩特別撥款」的前提下，筆者同意政府應透過公開透明機制，為吸引外地客源訂定明晰的指標，倘博企能夠達到上述指標，才可豁免六大博企毛收入特別撥款其中1%，以及豁免六大博企繳納所得補充稅作為鼓勵，筆者認為此舉才是較能獲得社會支持，並鼓勵博企吸引外地客源的做法。
回顧疫情前，若以2019年全年的博彩毛收入為2,924億元計算，5%的「博彩特別撥款」就高達146億元，若以2013年3,607億歷史最高賭收計，「博彩特別撥款」一年就達180億元，只是現時政府與六大博企的承批合同中，政府將兩者的比例分別減為1.6%及2.4%，即僅要求博企承擔4%的「博彩特別撥款」，但無論如何，「博彩特別撥款」一直是各項社會民生福利的重要收入來源。或者大家未有留意，2020年特區政府推出的百億抗疫援助基金，推出《僱員、自由職業者及商號經營者援助款項計劃》、《自由職業者銀行貸款利息補貼計劃》、《帶津培訓計劃》、「心出發遊澳門」本地遊項目以及「擴客源興經濟」提振方案，就是由澳門基金會撥出100億元設立的。
毛收入撥款一直是社保民生福利開支主要來源
筆者絕對明白，社會對於過去多年「澳門基金會」的財政透明度及使用效益早有不滿，也被批評為「亂花公帑的小金庫」，故筆者一直建議，應要革新澳門基金會的資助審批機制，確保基金會運作的透明度、公平性及社會效益，同時亦應將基金會的「博彩特別撥款」比率降低，將一定明確百分比的「博彩特別撥款」投放於教育、醫療及弱勢社群等範疇，確保相關社會民生能有持續穩定的資源投放。
此外，本澳正踏入「老年化社會」，據官方資料，社保基金近年的福利和津貼支出持續上升，2020年單是領養老金和殘疾金的人數已達 131,867 人，較十年前社保轉用新制度時增加了 74,000 多人；隨著本澳步入老齡化社會、居民平均壽命延長、社保受益人增加等因素，社保基金的開支非常龐大且日益增加，2016至2020年總支出已超過 240 億元，單是2020年和2021年的支出就分別高達51億及55億元。
社保基金的主要收入來源主要包括社會保障制度的僱主及僱員供款、「博彩特別撥款」、特區政府每年財政總預算經常性收入1%的共同分享、外地僱員聘用費，以及投資及利息收入等。然而，社保基金僱主及僱員供款長年偏低，就算2017年將社保供款金額由每月45元調升至90元，但仍只佔社保整體收入約3-5%。
社保博彩撥款多年來是社保主要恆常收入
為穩定社保長年入不敷支的情況，特區政府自2013年至2016年向社保基金合共額外注資370億元，且近年一直不斷調升「發展城市建設、推廣旅遊和提供社會保障」的「博彩特別撥款」（即毛收入2.4%）中注資社保基金的比例，從最初的45%一路調升至現時的75%，高峰期每年注資金額就達到30至40億元，歷年來博彩撥款注資總額超過 297 億，故由始至終「博彩特別撥款」一直都是社保基金的主要恆常收入來源（約四至六成）。根據最新的精算研究結果顯示，基金在未來50年內仍可維持正資產總值，但前提是「博彩特別撥款」維持穩定。
政府雖一再強調今次豁免「博彩特別撥款」的修訂，必定會為澳門帶來更多的毛收入，不影響民生資源的投放，但卻未有提出具體方案如何確保用於不同民生福利範疇的毛收入撥款不受影響。
筆者必須指出，「博彩特別撥款」一直屬承批公司依法須承擔的稅務義務，當年《博彩法》立法時，並無將其簡單併入博彩毛收入特別稅一同徵收，而是以獨立條文規範並指定其撥款用途，目的就是要確保將這部分資源用於特定的社會功能，確保包括社保等民生開支能有長年穩定的財政支持。
兩年停長者七千元央積金撥款如何保證長期投放？
多年來，政府一直將央積金的七千元盈餘注資社保作長者的恆常福利分享，並將其列入長者恆常收入福利計算，但今屆政府卻以疫情令公共財政沒有盈餘為由，連續兩年停止向央積金注資七千元，明顯違背其不減民生福利開支的承諾。再者，根據第7/2017號法律《非強制性中央公積金制度》第四十條預算盈餘特別分配第一款的規定：「如歷年財政年度預算執行情況允許……可獲發放預算盈餘特別分配」。
法律條文用的是「歷年」非「曆年」，意即不是以單一財政年度的預算執行情況作為衡量是否發放預算盈餘分配的標準，且根據金管局資料，截至今年三月底，本澳的財政儲備總額仍然高達6,249億元，甚至較2019年底疫情前的5,794億元，增加455億元，故從整體財政執行狀況來說，本澳是客觀符合「如歷年財政年度預算執行情況允許」的前提。
再者，筆者也建議政府可以在今年現金分享加入一定的留澳標準，每年就可省下逾十億的開支，將當中的五億多元向符合提前領取的長者及障別人士發放七千元，就可維持長者收入不減，又不用額外新增資源，但政府仍無動於衷！
根據往績，政府貿然在《博彩法》新文本提出：行政長官可因博企拓展海外市場，全部或部分豁免「5%博彩毛收入特別撥款」，筆者實難相信政府未來仍有決心確保社保及其他民生資源投放。更重要是，可以預見未來短中期本澳博彩收入仍面對很大的不穩定因素，在整體財政收入偏低下，容許政府豁免用在社會民生福利及社保用途的指定毛收入特別撥款比例，社會民生福利必定受到最直接的影響。
□ 立法會議員、傳新澳門協會理事長林宇滔
【訊報專欄：宇論滔滔2022年6月3日】
