傳新澳門協會就《海洋功能區劃》、《海域規劃》及《海域使用法》公開諮詢意見書

(2024年2月16日)

國務院早於2015年12月20日將85平方公里的海域交由澳門特區管理，本澳直至2018年制訂《海域管理綱要法》，該法明確規定，海域管理應當遵守海洋功能區劃及海域規劃，然而特區政府拖延至今，才進行《海洋功能區劃》、《海域規劃》及《海域使用法》的公眾諮詢，本會期望政府亡羊補牢，通過今次公眾諮詢，認真收集公眾意見，完善上述的區劃、規劃及立法，配合國家整體海洋政策，依法法規管理好、利用好和保護好本澳85平方公里的海域，落實其可持續發展及使用。

就《海洋功能區劃》、《海域規劃》、《海域使用法》諮詢，傳新澳門協會具體意見如下：

根據《海域管理綱要法》的規定，海域管理應當遵守海洋功能區劃及海域規劃。為此，澳門特別行政區政府有必要根據澳門海域區位、自然資源、環境條件、開發利用現狀和社會 經濟發展需求，在符合相關法律法規、國家海洋整體規劃的前提下，編製《海洋功能區劃》（下簡稱「區劃」）及《海域規劃》（下簡稱「規劃」） 。

本會認同諮詢文本就「區劃」提出的統籌兼顧、集約節約、注重保護、保障安全、區域協調及科學前瞻的六大原則，以及「規劃」提出的維護國家海域整體性、符合相關法律法規及合作安排的要求、配合澳門城市總體規劃及社會發展需要、注重海洋環境保育、促進海洋經濟發展及保護海上及軍事安全等六項原則，以達至規劃目標－發揮澳門海域在建設「宜居城市」和「世界旅遊休閒中心」的重要作用。

本會亦同意文本提出海域開發利用空間有限、岸線資源相對稀缺，開發利用需要考慮防洪治導線等發展限制，故「區劃」和「規劃」更要嚴格落實統籌兼顧、集約節約、注重保護及科學前瞻的原則，方能確保海域使用的可持續發展。然而，根據諮詢文本內容，「區劃」一級類、二級類及三級類的建議圖，並未真正能夠體現前述的「區劃」原則，只是將澳門海域使用現況作為「區劃」內容。

本澳贊同「規劃」注重海洋環境保護原則提到：「保護海洋自然資源及生態環境，實施海洋生態保護與建設規劃，使用海域必須兼顧保護海洋環境，維持海域利用發展的可持續性。」然而，諮詢文本未有提供任何或充足調研資料下，只將原有位於路氹城的生態保護二區劃作「海洋自然保護區」，以及將路環南部（黑沙、竹灣至譚公廟）近岸最近不到二百米的狹小海域，劃作「海洋特別保護區」，整個「海洋保護區」的面積總和僅約三平方公里（當局未有公佈實際面積，只能作粗略估算），佔總海域面積不到3.5%。

值得指出，中華白海豚是國家一級保護動物，據了解澳門海域約七成範圍有白海豚出沒記錄，而國家農業部2017年為保護白海豚設立目標，2026年要保護90%以上白海豚棲息地；再者，按澳門適用的聯合國《生物多樣性公約》中的海洋保護目標－2030年內保護30%海域面積，以澳門計最少將25.5平方公里海域納入「海洋保護區」，必須指出，「區劃」和「規劃」的期限均至2040年，意味著「區劃」目前提出的「海洋保護區」面積最少要增加8.5倍，才能符合國家和公約的海洋保護最低要求。但現時諮詢文本所劃定的「海洋保護區」僅約三平方公里，不單未滿足國家農業部2026年要保護90%以上白海豚棲息地的目標，亦明顯未能滿足《公約》2030年內保護30%海域面積的履約義務。

值得留意，諮詢文本亦提出「與廣東省建立中華白海豚資料通報機制，共同保育大珠三角中華白海豚生態系統。」事實上，2022年政府為機場擴建工程進行環評，報告雖然指出本澳管理水域的白海豚主要集中在機場東部和南部，路環以南只有少量的活動紀錄，但同一份報告亦提及「目前澳門管理水域記錄到的中華白海豚，絕大多數個體的活動範圍集中於伶仃洋，其餘個體則集中分佈於磨刀門水域。澳門水域生態系統的維持是連接兩處中華白海豚種群結構穩定的重要前提，保護此區域良好的生態環境對中華白海豚保護具有極其重要的意義。」另外，市政署曾於2018及2020年委託專業機構進行「澳門管理水域中華白海豚調查」，結果顯示在本澳出沒的中華白海豚一般是利用本澳水域作為捕食及社交場所，而報告亦有建議本澳劃定海洋生態保護區的範圍，但有關資訊卻從未對外公佈。除上述報告外，不少本地生態愛好者及海上活動者均指出，路環南部一帶經常有中華白海豚出沒。在必須大幅增加海洋保護區，以及路環南部一帶屬中華白海豚重要活動和社交走廊的前提下，「區劃」將離路環南部沿岸一公里外，離「海洋保護區」五百米處，劃作「廢棄物處置用海區」（即政府稱的生態島），很可能切斷伶仃洋及磨刀門的白海豚交往的重要生態廊道，這對中華白海豚保護無疑是極嚴重的打擊，亦會令路環南部的「海洋保護區」生態受到嚴重影響。

由於路環南部海域是本澳唯一未展開大規模填海，生態多樣性及價值最高的地區，加上考慮澳門海域的空間限制等，本會建議，當局有必要按照「區劃」強調的統籌兼顧、區域協調原則，以及「規劃」提出的維護國家海域整體性、符合相關法律法規及合作安全的要求、注重海洋環境保育等「規劃」原則。將本澳機場東南部至路環南部最少30%、相當25.5平方公里的澳門水域劃入海洋保護區，並制定清晰的管理方案落實保護，以符合「2026年要保護90%以上白海豚棲息地」國策目標、「2030年內保護30%海域」國際公約義務。

就「生態島」堆填建設問題，生態島選址在黑沙和竹灣之間、龍爪角對開約1公里海面，當局正開展環境評估、通航和水航等專項研究，爭取今年內完成相關報告並交中央審批。本會認為，為保護海洋環境及生態，國務院2018年7月已發出「關於加強濱海濕地保護，嚴格管控圍填海」通知，提出嚴控新增圍填海造地項目和嚴格審批程序，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。故當局應用盡一切辦法源頭減廢、篩選重用方式，避免填海置廢，長遠更應以零廢為目標，若逼不得已須填建「生態島」處置廢棄物，亦不應選在從未作填海的路環南部生態敏感區，而應考慮選址在A區填海區以東、港珠澳大橋人工島以南的水域，並壓縮填海規劃，由於該處不屬生態敏感區，也不在航道範圍，周邊已有大量填海區，對澳門整體海域生態、景觀影響最少，「生態島」亦可作新城填海A區、人工島的重要綠化生態空間，一舉多得！

除海洋保護外，諮詢文本同時提出「聯動國際海上體育盛事：通過開展本地及國際海上體育賽事，積極支持海上體育發展，增強市民對海上體育的興趣。利用澳門海岸線較長的優勢，吸引觀眾近距離觀賞大型海上體育賽事活動。」而路環南部的「生態島」選址正是澳門目前海上運動主要的訓練及比賽場所，填建生態島後，近年熱推的澳門國際帆船賽主場地將無法在該處舉行，勢必大大影響澳門海上運動發展，與諮詢文本推動海上體育盛事想法相勃。

此外，海上活動人士亦反映，原新城填海D區一帶，並沒有任何航道，其位置十分適合用作發展海上運動，但目前「區劃」僅將新城填海C、D區與氹仔沿岸的狹長水道，劃作文體休閒用海區，海上人士認為C、D區北岸的海岸離航道仍有1公里的距離，應該可劃出更多合適的文體休閒用海區，尤其在D區未有計劃開始填海前，應盡快開放作海上運動發展之用。

諮詢文本中，路環荔枝碗對開一部分海域劃為「其他特殊用海區」，為供防洪、排澇、擋潮等防範自然災害侵襲建設海岸防護工程的海域，但荔枝碗船廠片區已於2018年被評定為文物，場所範圍包括船廠對開的水體，根據第33/2018號行政法規之附件，必須維持其水體及自然環境特徵，因此，「區劃」及政府計劃於路環荔枝碗海域進行防洪排澇工程，必須嚴格遵守《文化遺產保護法》的相關規定。

就《海域使用法》諮詢方面，由於本澳過去未有明確管理海域，僅有習慣水域的概念，澳門海域管理職責分工並不清晰，除海事及水務局及海關作為海域管理的主要部門，其他部分工並不清晰。根據《海域管理綱要法》第六條，海域管理統籌機關應為《海域管理及發展統籌委員會》，海事及水務局是海域綜合管理的主管實體；環境保護局是海域環境保護的主管實體，但值得指出，按市政署組織法，該署是落實《生物多樣性公約》在澳適用的主責部門，過去亦對本澳水域白海豚進行研究調查，《海域管理及發展統籌委員會》2017年成立時，市署前身的民政總署主席為委員之一，但委員會在2021年改組後，市署主席不再是成員之一。本會認為，這正是今次「區劃」和「規劃」均未有考慮「2030年內保護30%海域」國際公約義務的關鍵原因，本會建議特區政府應籍訂立《海域使用法》的契機，重新梳理、清晰訂定各部門涉及海域的權責和分工，並應在《海域管理及發展統籌委員會》加入市署及其他涉及部門的代表，確保海域管理使用全面依法依規。

澳門是海濱城市，惟市民一直缺乏親水空間及途徑，而且在未有任何法例修改的情況下，近年海事部門對海上及海岸的規管限越來越多限制及不便。例如船隻在非出境航行須先用紙本抄寫出海者身份證資料，再發傳真給相關部門；私人船隻、獨木舟出海及滑水活動等更經常會受到提示、勸退甚至阻撓，令私人活動者每每要打退堂鼓；海事部門甚至以管理海域內航行之船舶的規定禁止及檢控居民在岸邊垂釣。根據文本內容，多個用海區均列明「適當保障旅遊文體」，因此本會認為，只要符合安全、不妨礙部門執法、不影響公共利益，居民進行海上及海岸活動不應受到阻撓；本會認同任何人都必須配合海事部門的海上安保、巡邏及執法行動、遵守法律，但既然政府力推海上運動，應該制定相關政策措施，加強部門協調，制訂成文、便民、公開的規定或指引，只要符合相關規定，不應再對海上及海岸的運動、活動不合理地設限、阻撓，如此才能方便居民及旅客享受海上運動的樂趣，亦有利相關部門工作。

自2015年中央將澳門特區的海域面積明確為85平方公里後，居民和業界期待本澳可加強推動海上遊、漁家樂等海上旅遊項目，政府亦在媽閣、路環新設碼頭等設施，惟一直未見本澳發展有關項目。本會認為，關鍵原因是政府非以清晰的船隻發牌方式規管海上遊的營運，相反是就每一項目或航線，作單獨申請及審批，程序繁瑣、不透明、隨機性大，叫有意投資者卻步，加上政府至今未制訂如香港遊樂船分級管理的規定，令目前本澳海上遊只能以固定航點、固定航班的方式運作，靈活性和吸引力亦大減。諮詢文本再度提出，「要發展海洋旅遊，積極推動澳門建設世界旅遊休閒中心，發展以海洋為主要特色的濱海度假遊及海島觀光遊 等旅遊產品。」本會認為，當局要發展海上遊、漁家樂、遊樂船及遊艇租賃，以及其他商業水上活動等，應以分級發牌方式規管，政府需要做的是制定成文、公開的「遊戲規則」即適切的政策、申請程序、安全標準、軟硬件要求，以及明確可活動區域等，提供一站式的牌照申請，方便有意經驗者參與，其餘交由市場運作。

要推動海上遊、漁家樂等海上旅遊項目，其中一個關鍵是加強人員培訓，但要在本澳取得遊艇駕照，必須在「海事及水務局」的航海學校完成理論及操船實習課程，合格後再向該局申請駕照。課程分「水手級」、「沿岸船長級」及「遠洋船長級」，但近年「水手級」一年只開辦一次，而且只有40個名額，因此經常滿額需要抽籤入讀，若抽不到便要再等下期課程，令有意報考的居民要花長時間等待和準備，阻礙發展；至於「沿岸船長級」及「遠洋船長級」課程更多年未有開辦。對比鄰近香港，操作課程交由相關運動總會負責開辦，但為非強制訓練課，不論有否參加課程任何人均可直接報名參加考試，通過後便能取得船牌。更由2023年4月起「遊樂船操作人二級」考試由原本的海事處改為私人機構舉辦，只有可在香港水域內操作的任何遊樂船隻的「一級」考試仍然由海事處舉辦。本會建議，當局應合理地簡化流程，參考其他地區改為「海事及水務局」只開辦駕照考試，課程由機構及團體負責開辦，促進有關運動及海上旅遊項目的發展。

就諮詢文本建議將「媽閣碼頭至澳門半島南岸」劃作「風景旅遊用海區」本會認為範圍太少，局限了未來發展及相關項目的可塑性，建議「風景旅遊用海區」範圍可由筷子基北灣遊艇會開始，沿澳門西岸、南岸、氹仔北岸及西岸，以至路環西岸到南岸等沿岸，可在適合的位置設置簡單船隻碼頭或上落點，再配合前述的船隻分級發牌機制，方便居民和遊客通過船隻感受澳門海域，例如澳門半島西岸至南岸（科學館、漁人碼頭），亦可由澳門半島西岸至氹仔北岸、西岸（氹仔單車徑）及路環西岸、南岸一帶（路環碼頭、竹灣等）甚至成為沿岸或跨海交通的另類出行選擇，更高效地推動本澳海上遊及活動的市場，如此澳門多元的海岸資源才能得以利用及發揮市場價值。